空間規劃
一、開(kāi)展全域土地綜合整治要打好這三張牌
文章來(lái)源:浙江省國土整治中心
開(kāi)展全域土地綜合整治是貫徹習近平生態(tài)文明思想、實(shí)施鄉村振興戰略的一個(gè)重要平臺和切入點(diǎn)。2019年12月,自然資源部提出將組織開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)一年多的謀劃,試點(diǎn)名單于近期公布,這項工作也正式進(jìn)入實(shí)施階段。如何把這一平臺的作用發(fā)揮好,交出一份滿(mǎn)意答卷,是每個(gè)試點(diǎn)都要深入思考的問(wèn)題。筆者以為,尤其要打好統籌協(xié)調、整合資金、用好政策杠桿“三張牌”。
第一,在統籌協(xié)調上下功夫。從“土地整治”到“全域土地綜合整治”,雖幾字之差,卻意味著(zhù)內涵和外延的重大變化:已經(jīng)由傳統的土地整治工程治理向國土空間綜合治理轉變,已經(jīng)從單純的土地整治擴展到農村基礎設施、人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì )治理等各個(gè)領(lǐng)域,涵蓋農用地整理、建設用地整理、鄉村生態(tài)保護修復等諸多內容,涉及多個(gè)部門(mén)。
當下,面對農村各類(lèi)建設空間銜接不足、內容交叉不一致、技術(shù)標準不統一等問(wèn)題,想要真正實(shí)現全域全要素綜合整治,必須加強“區域聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)同”,形成“統一規劃、整合資金、統籌項目”的管理模式,而不能只靠政府的強勢推動(dòng)或基層干部到各個(gè)部門(mén)“討”項目,也要避免出現“各部門(mén)合力申報,批準后又各自為政”的現象。特別是編制規劃和實(shí)施方案時(shí),要避免出現兩種極端:一是簡(jiǎn)單“拼盤(pán)”,只是將近期計劃實(shí)施的各類(lèi)項目進(jìn)行打包,沒(méi)有做到統一規劃、設計、實(shí)施;二是過(guò)度“包裝”,追求大而全,把各種還不成熟的生態(tài)環(huán)境整治、基礎設施建設、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)類(lèi)項目包裝起來(lái),實(shí)際又無(wú)法實(shí)施。
第二,在整合資金上下功夫。土地指標是實(shí)施全域土地綜合整治“人、地、錢(qián)”良性循環(huán)的關(guān)鍵,但不能僅僅依靠土地指標的收益來(lái)作為資金的來(lái)源。筆者認為,土地指標的收益應主要起托底作用,關(guān)鍵還是要有效整合涉農資金,做到資金基本平衡,切忌用公共財政補貼幾個(gè)村來(lái)樹(shù)典型、搞“盆景”。與此同時(shí),要積極探索市場(chǎng)化多元化方式,通過(guò)指標收購、生態(tài)保護補償、配套產(chǎn)業(yè)用地等方式激發(fā)社會(huì )資本動(dòng)力,推動(dòng)社會(huì )資本參與全域土地綜合整治。積極爭取水、電、氣、網(wǎng)等涉及民生行業(yè)的支持,落實(shí)價(jià)格優(yōu)惠政策,降低農民安置配套建設的成本。
第三,在用好政策杠桿上下功夫。合理調整永久基本農田和盤(pán)活鄉村存量建設用地,是開(kāi)展全域土地綜合整治的兩大政策杠桿,“含金量”十足。但從各地前期的實(shí)踐操作層面來(lái)看,還存在一定問(wèn)題。比如,部分農民安置用地要先行占用永久基本農田,因調入地塊還沒(méi)有驗收,永久基本農田數據庫也無(wú)法調整,地方審批部門(mén)忌憚剛性約束和法定責任,雖然有經(jīng)批準的永久基本農田調整方案和村莊規劃,陷入進(jìn)退兩難的境地。又比如,城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨縣使用時(shí),難以做到拆舊區、建新區一一對應,且無(wú)法在相關(guān)報備系統中進(jìn)行信息備案,只能通過(guò)掛賬形式來(lái)處理。這些難題都需要進(jìn)一步通過(guò)細化操作細則來(lái)解決,比如強化村莊規劃的剛性約束、允許分期分批調整永久基本農田、探索增減掛鉤指標式管理等等。
全域土地綜合整治涉及面廣,責任重大,它要著(zhù)力解決廣大農村長(cháng)期以來(lái)存在的耕地碎片化、空間布局無(wú)序、資源利用低效、生態(tài)質(zhì)量退化等現實(shí)問(wèn)題。從宏觀(guān)層面來(lái)看,它是拓展和優(yōu)化國土空間布局、推進(jìn)資源優(yōu)配的重大平臺,是優(yōu)化生產(chǎn)要素布局、推進(jìn)城鄉融合發(fā)展的重要途徑,更是優(yōu)化生產(chǎn)要素布局、推進(jìn)農業(yè)農村現代化的重要載體。這樣一項工作,在推進(jìn)過(guò)程中難免會(huì )遇到各種各樣的問(wèn)題,需要我們不斷分析新形勢、研究新問(wèn)題,在解決問(wèn)題的過(guò)程中完善工作、把準方向、提升質(zhì)量,確保這項工作經(jīng)得起歷史的檢驗,讓其成為惠及子孫后代的民心工程。
二、閑置農宅開(kāi)發(fā)利用模式
摘 要:
在實(shí)施鄉村振興發(fā)展戰略的背景下,閑置農宅的盤(pán)活利用越來(lái)越受到各級政府的重視,合理高效的開(kāi)發(fā)利用對于資源的配置效率、村集體和農民的權益保障、農村經(jīng)濟發(fā)展、鄉村振興具有深遠意義。北京市房山區石板臺村充分開(kāi)發(fā)利用閑置農宅,大力發(fā)展民宿旅游項目,不僅壯大了集體經(jīng)濟,也使得農民的財產(chǎn)性收入不斷增加?;诰┙颊噩F狀,通過(guò)對石板臺村開(kāi)發(fā)利用模式為例進(jìn)行分析,并針對京郊閑置農宅開(kāi)發(fā)利用中所遇到的問(wèn)題提出相應的建議。
我國工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程的不斷推進(jìn),北京市遠郊區大量人口從村莊流出,選擇進(jìn)城務(wù)工、城市中購置房產(chǎn)安家等現象儼然成為一個(gè)很普遍的現狀,這也使得農村大量人口外流,“空心村”現象日漸凸顯。由于大量人口涌入城市,原本居住的農宅也大都無(wú)人居住,大量農宅被閑置,造成了巨大的資源浪費,使得農村的財產(chǎn)性收益得不到保障,進(jìn)一步導致城鄉居民間的財富差距矛盾更加突出。筆者通過(guò)對房山區石板臺村的實(shí)地調研,總結整理出其對京郊閑置農宅開(kāi)發(fā)利用模式的一些參考,對京郊閑置農宅的開(kāi)發(fā)利用模式提供了更多的意見(jiàn)與啟示。
1 研究背景
閑置農宅是一塊沉睡的資產(chǎn),如何對這塊沉睡中的資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)活利用開(kāi)發(fā),是目前關(guān)注較高的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。自十九大提出鄉村振興戰略以來(lái),各級政府對閑置農房的盤(pán)活給予了高度的重視。2018年中央一號文件《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》中明確提出:完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。2018年4月,北京市農委等7部門(mén)公布發(fā)布了《關(guān)于引導盤(pán)活利用農民閑置房屋增加農民財產(chǎn)收入的指導意見(jiàn)》,對盤(pán)活利用開(kāi)發(fā)閑置農宅的方向、方式和各部門(mén)的職責等方面給出了指導意見(jiàn)。農房是農村各主體的重要財產(chǎn),一直是農村各主體進(jìn)行活動(dòng)的依托,構成了農村社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的基礎[1]。進(jìn)一步加快閑置農宅盤(pán)活利用,實(shí)現閑置農宅的市場(chǎng)化資源配置,充分保障閑置農宅市場(chǎng)價(jià)值,增加集體與農戶(hù)財產(chǎn)性收益[2]。開(kāi)掘好閑置農宅不僅能夠讓農民手中的農村產(chǎn)生經(jīng)濟效益,同時(shí)也能夠吸引城市居民體驗田園生活,能夠將沉睡的農宅實(shí)現價(jià)值,為鄉村發(fā)展引入資金血脈[3]。安徽合肥開(kāi)始試點(diǎn)探索“共享農房”模式,通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺來(lái)將農村閑置農宅進(jìn)行盤(pán)活[4]。浙江紹興通過(guò)“閑置農房激活計劃”來(lái)對閑置農房進(jìn)行升級改造,從而帶動(dòng)鄉村的振興[5]。北京市在閑置農宅開(kāi)發(fā)利用方面進(jìn)行了實(shí)踐探索,對閑置農宅的開(kāi)發(fā)利用模式優(yōu)化發(fā)展,進(jìn)而增加農民收入,完善閑置農宅的有效利用,激活農村經(jīng)濟。
2 京郊農宅現狀
2.1 一戶(hù)多宅與新宅難批并存
目前,農村宅基地依然延續使用福利性分配和無(wú)償占用,管理過(guò)程中也片面注重宅基地的審批,而對后續的監管和約束有所欠缺。尤其是沒(méi)有對舊房進(jìn)行及時(shí)監督拆除,也沒(méi)能及時(shí)地在規定的期限內將舊宅基地交出,使得大部分農戶(hù)占新不讓舊。另外由于家庭內部分家、地質(zhì)災害搬遷、新農村建設等原因,導致大部分農村地區的“一戶(hù)多宅”的現象頻發(fā),從而進(jìn)一步激化了土地閑置和日益增長(cháng)的需求間的矛盾。
2.2 人員外遷與放而不棄并存
北京市郊區農村大量的年輕人進(jìn)城務(wù)工,節假日期間會(huì )選擇返回家中,這種遷移并不是永久性遷移,這些人中大都不愿意放棄宅基地和農宅給其提供的穩定生活保障,從而出現了大量房屋閑置的局面。還有一部分人選擇進(jìn)城買(mǎi)房定居,而家中原有的農宅則被閑置,由于現行法律法規有限制,這些閑置農宅無(wú)法轉讓,而村集體在收回的過(guò)程中也困難重重。城市化進(jìn)程不斷加快,但當前宅基地退出機制仍缺失,這種情況下將會(huì )導致閑置農宅的數量還會(huì )不斷增加。
2.3 相關(guān)法規禁止和私下流轉并存
目前,我國現行的有關(guān)法律法規就明確指出不允許將宅基地以任何方式售賣(mài)給城市居民,但暗地交易的現象還是無(wú)法遏制。自然資源部相關(guān)數據表明,在經(jīng)濟發(fā)展好的地區特別是城鄉接合部,農民將自家閑置的宅基地和農宅以房屋買(mǎi)賣(mài)、出租、變相抵押等各種方式來(lái)進(jìn)行私自流轉,逐漸形成了一個(gè)地下的交易市場(chǎng),有數據表明,這些私下流轉的閑置宅基地和農宅的比例占10%~40%。根據相關(guān)調查,北京市郊區農村閑置宅基地和農宅主要以房屋買(mǎi)賣(mài)、租賃方式進(jìn)行變相流轉,而租賃的方式更為常見(jiàn)。
3 京郊村莊主要開(kāi)發(fā)利用模式——房山區石板臺村模式
房山區石板臺村通過(guò)“企業(yè)+村委會(huì )”模式,多方共同努力開(kāi)發(fā)利用閑置農宅。房山區石板臺村將閑置農宅回收為集體資產(chǎn),擁有所有權,由企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、管理。
3.1 資源優(yōu)勢
石板臺村環(huán)境優(yōu)美,空氣清新。擁有一條原生態(tài)峽谷——青湖片,谷深6 km,流域面積2.8 km2,兩側山峰峰巒疊嶂、綿延不絕、危峰兀立;原始植被覆蓋率90%,各種中草藥十余種;谷內水資源豐富,均為純正山泉水,大小水潭遍布,泉水潺潺,風(fēng)景秀麗。地理優(yōu)勢強,交通便利,G108國道可直接通往石板臺村。
3.2 運作模式
石板臺村民宿開(kāi)發(fā)項目采取的是企業(yè)+村委會(huì )模式。石板臺村經(jīng)濟合作社將30套農宅院落和13.333 hm2 山場(chǎng)打包出租給北京韓建集團有限公司進(jìn)行項目開(kāi)發(fā)。村集體將閑置農宅、宅基地承租給企業(yè),企業(yè)按照合同支付租金給村集體,開(kāi)發(fā)、運營(yíng)、管理均由企業(yè)負責。土地所有權歸村集體所有,民俗項目有北京韓建集團有限公司經(jīng)營(yíng),即經(jīng)營(yíng)權歸北京韓建集團有限公司所有,北京韓建集團有限公司每年向石板臺經(jīng)濟合作社支付租金。
3.3 經(jīng)驗啟示
3.3.1 整體打包,綜合管理。
由于石板臺村采取的模式是整體打包出租給北京韓建集團有限公司進(jìn)行項目開(kāi)發(fā),這樣就大大減輕了村集體的工作,村集體能夠有更多的時(shí)間對本村的后續發(fā)展進(jìn)行思考,去探求更多的適合本村的出路,制定更長(cháng)久的發(fā)展規劃。
企業(yè)有著(zhù)更加豐富的經(jīng)驗,通過(guò)參照自己成功的經(jīng)驗去對項目進(jìn)行靈活管理,能夠更好地避免錯誤,確保項目的順利運行。企業(yè)根據自己的管理經(jīng)營(yíng)理念去管理,能夠使得項目更加健康長(cháng)久地發(fā)展,同時(shí)也可避免與村集體之間有過(guò)多的意見(jiàn)分歧。
3.3.2 將大幅提升村民收入。
根據雙方達成的協(xié)議,在進(jìn)行民宿開(kāi)發(fā)的過(guò)程中,優(yōu)先使用村內勞動(dòng)力,村內勞動(dòng)力不需要外出打工,這就把村民最頭疼的問(wèn)題給完美解決了,在當地就能進(jìn)行就業(yè),同時(shí)村民也能獲得穩定的收入來(lái)源,村民收入不斷提高,對擺脫“低收入村”帽子是一個(gè)很好的幫助。石板臺村2016年人均收入7 095.8元,是房山區的低收入村,但經(jīng)過(guò)和北京韓建集團有限公司的合作后,2017年人均收入達到9 215元,目前85%的低收入家庭已經(jīng)脫低。
3.4 當前條件下存在的制約
3.4.1 地處山區,各項資源缺失。
由于地處京郊,許多村莊里的農戶(hù)還未脫低,村集體方面資金緊張,所以資金方面是一個(gè)很大的限制條件。同時(shí)石板臺村處于山區,交通不便,在二次搬運和材料運輸方面需要花費大量資金,這對于整修以及建設是一個(gè)很大的制約。近些年民宿市場(chǎng)的迅猛發(fā)展,行業(yè)競爭激烈、政府出臺的相應的法規來(lái)限制門(mén)檻、村民意識跟不上,短期內見(jiàn)不到收益回報,就會(huì )在后續的開(kāi)發(fā)建設中有所退縮。
另一方面,農村的勞動(dòng)力大多為農民,教育程度低,總體素質(zhì)不高,在民宿旅游發(fā)展方面無(wú)法進(jìn)行有效的管理,而村集體也沒(méi)有大量的專(zhuān)項資金來(lái)對村民進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓。同時(shí)由于人才經(jīng)費不足,人才的引進(jìn)培養受到限制,加上山區生活條件水平和區位條件差,基礎設施薄弱,交通欠發(fā)達,信息不靈,人文地理和工作環(huán)境都不盡人意,以及社會(huì )和醫療保障機制的不完善,也致使人才引進(jìn)難、留不住,造成了民宿管理方面的高素質(zhì)人才的缺乏。
3.4.2 村集體的參與程度不足。
由于村集體干部趨于老齡化,思想認識方面可能會(huì )有些固化,村集體的參與主動(dòng)性不強、認識不到位,可能會(huì )導致項目在執行過(guò)程中存在偏差,對村集體的日后發(fā)展可能帶來(lái)困擾,以及項目的后續合作實(shí)施得不到順利進(jìn)行。村集體可能會(huì )過(guò)多地依賴(lài)政府、企業(yè),如若村集體的在認識上不到位,可能會(huì )使得項目的持續性降低,導致項目出現偏差。
3.4.3 村集體長(cháng)遠規劃欠缺。
村民之間在對一些基礎設施在改造過(guò)程中互不謙讓,只著(zhù)眼于眼前利益,價(jià)值判斷失準,在改造過(guò)程中間存在較大的矛盾,而村集體由于缺乏計劃,難以調和。村集體對目前閑置的農宅沒(méi)有更進(jìn)一步的規劃,致使資源的浪費。要進(jìn)一步對后續回收后的農宅進(jìn)行規劃利用,引進(jìn)企業(yè),注入資本,將閑置農宅充分合理地開(kāi)發(fā)利用起來(lái)。
4 政策建議
宅基地制度改革與創(chuàng )新,不僅是一項農村土地產(chǎn)權制度改革,更關(guān)系到整個(gè)國家的經(jīng)濟運行和社會(huì )發(fā)展等諸多問(wèn)題,其中必然會(huì )涉及相關(guān)法律的修改和政策的調整。建立并完善宅基地和閑置農房“三權分置”的相關(guān)制度設計是實(shí)現宅基地和閑置農房“三權分置”以及切實(shí)保障各方利益的前提條件。因此,在探索閑置農房方面的創(chuàng )新時(shí),必須堅持一定的原則,從我國的基本國情和農村的實(shí)際出發(fā)[6]。要突破以往管理制度的困局,勇于大膽創(chuàng )新改革,從而更加有效地盤(pán)活利用閑置農房,將農村經(jīng)濟帶動(dòng)起來(lái),促進(jìn)增長(cháng),讓農民增收。
4.1 長(cháng)遠規劃,打造特色產(chǎn)業(yè)
村集體應該結合當地所具有的地域優(yōu)勢,依托當地的資源優(yōu)勢,充分利用當地的優(yōu)勢,將地方特色緊緊融入規劃開(kāi)發(fā)過(guò)程中,在不違反政策“紅線(xiàn)”的基礎上,適當地將“門(mén)”打開(kāi)得大一些,積極鼓勵社會(huì )資源和創(chuàng )新發(fā)展業(yè)態(tài)參與到閑置農房的流轉中來(lái),同時(shí)加強對各方進(jìn)行監管,與此同時(shí)要擴大深化企業(yè)間的合作,對項目進(jìn)行公開(kāi)招標,透明化管理,吸引有實(shí)力的大企業(yè)來(lái)進(jìn)行競標投資開(kāi)發(fā),與企業(yè)共同打造出符合地方特色、有廣闊市場(chǎng)前景的特色產(chǎn)業(yè)。要靈活采用各種有利合作開(kāi)發(fā)模式,根據當地資源環(huán)境因地制宜發(fā)展各種產(chǎn)業(yè),從而使得農民能多渠道增收[7]。
4.2 增加認識,提升主動(dòng)性
村干部在閑置農宅開(kāi)發(fā)利用過(guò)程起到關(guān)鍵作用[8],要增加村集體的主動(dòng)性,提高村集體的認識,轉變意識,要讓村集體積極融入開(kāi)發(fā)建設當中,積極帶領(lǐng)村民脫貧致富。要加強人才的培養,探索吸引下鄉人才的特殊政策,提供滿(mǎn)意的生活保障,打消下鄉人才的擔憂(yōu)顧慮。要加強培訓鄉村規劃及經(jīng)營(yíng)管理方面的人才,吸引外來(lái)年輕人才,給村集體注入年輕活力,提供新的年輕的想法,緊跟社會(huì )趨勢,順應時(shí)代潮流,為村集體的未來(lái)規劃與建設尋找新出路,帶領(lǐng)村民致富,使他們過(guò)上幸福生活。要加強村民的精神文明建設,增加農村生活的趣味性,提高村民的道德素質(zhì),努力打造一個(gè)有利于下鄉人才成長(cháng)和發(fā)揮才干的良好環(huán)境。
4.3 加大農村雙基建設力度
要進(jìn)一步加強農村基礎設施建設,在盤(pán)活閑置宅基地和農房的過(guò)程中,政府相關(guān)部門(mén)要把關(guān)注點(diǎn)放在農村的基礎設施和基本公共服務(wù)設施建設上,加大投資建設力度,逐步改善農村基礎設施和基本公共服務(wù)設施,對農村的基礎設施和基本公共服務(wù)設施進(jìn)行統一管理和配套的維護服務(wù),對于在農村的建設與維護等方面所產(chǎn)生的費用,政府要提供充足的預算來(lái)予以保障,從而減輕農村集體經(jīng)濟組織的財政壓力,農村集體經(jīng)濟組織才會(huì )有更多的精力投入到盤(pán)活閑置宅基地和閑置農房中來(lái)。
4.4 建立宅基地民主管理制度
當前農村閑置農宅的財產(chǎn)權不能有效實(shí)現,農宅閑置資源浪費嚴重等問(wèn)題都與宅基地管理制度有著(zhù)密切聯(lián)系[9]。健全農村土地管理議事決策機制、民主監督機制、財產(chǎn)管理機制、服務(wù)群眾機制、矛盾糾紛調處機制,促進(jìn)農村土地基層管理的民主決策、管理、監督[10]。對農村集體建設用地流轉進(jìn)行有效的監管管理,對宅基地的地下市場(chǎng)予以嚴厲打擊,同時(shí)建立農村集體建設用地的公平自由交易市場(chǎng)的需求也越發(fā)強烈,要進(jìn)一步落實(shí)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的意見(jiàn)》中強調的建立農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的入市制度,在政策允許的情況下,積極推動(dòng)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市,與城市國有建設用地同地同價(jià)同權,這樣才能夠使得宅基地的使用權能夠真正得以流轉。要廣泛聽(tīng)取關(guān)于對宅基地的使用權的自由轉讓、出租、抵押等意見(jiàn)建議,并進(jìn)一步規范和完善相關(guān)的政策法規,才能讓農村集體經(jīng)濟組織沒(méi)有后顧之憂(yōu),才能更好地去探索如何以出租、合作等方式來(lái)盤(pán)活利用空閑農房及宅基地,發(fā)揮更大作用。
三、鄉村振興:從衰落走向復興的戰略選擇
作者:張強 (首都經(jīng)濟貿易大學(xué)區域經(jīng)濟學(xué)研究生李小穎、楊怡參與了文獻整理。)
摘 要:鄉村振興是相對于農村衰落而言。農村衰落主要表現為農村居住人口過(guò)度減少而導致的空心化、老齡化等現象。實(shí)現鄉村振興, 需要將快速工業(yè)化、城鎮化階段以解決“促進(jìn)農業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)轉移問(wèn)題”為主的指導思想轉變?yōu)樾聲r(shí)期以解決“轉移后問(wèn)題”為主的指導思想;需要對國民經(jīng)濟分配格局做出重大調整, 更快地補齊農村基礎設施和公共服務(wù)的各項短板;需要改變各種發(fā)展要素主要由農村向城市單向流動(dòng)的局面, 創(chuàng )造城鄉要素雙向流動(dòng)、相互融通的新格局, 在激發(fā)農村內部動(dòng)力和積極性的同時(shí), 更加開(kāi)放地吸引、吸納農村外部的資源。
2016年, 我國人均國內生產(chǎn)總值達到了相當于8 000美元的經(jīng)濟發(fā)展水平, 即使按照5%的增長(cháng)速度估算, 到2035年也將達到超過(guò)2萬(wàn)美元的發(fā)展水平。這是從農村趨于衰落到走向鄉村復興的轉折階段。順應這一趨勢, 2017年10月, 黨的十九大提出, 到2020年建成全面小康社會(huì )必須堅定實(shí)施的“鄉村振興戰略”, 以及2020—2035年顯著(zhù)縮小城鄉差距、邁向共同富裕的戰略目標。這標志著(zhù)我國解決農業(yè)、農村、農民問(wèn)題已經(jīng)邁向了一個(gè)新時(shí)代。
一、關(guān)于鄉村振興的相關(guān)研究
關(guān)于鄉村振興的內涵。有研究者認為, 鄉村復興是對傳統鄉村轉型概念的提升[1], 其內涵可概括為“外在內涵”與“內在涵義”。外在內涵即依照在城鄉連續譜系中鄉村所具有的獨特性?xún)r(jià)值, 讓鄉村回歸鄉村, 使其在文化傳承等方面發(fā)揮作用并與城市平等互補。內在涵義即在城鄉平等的互補關(guān)系下, 鄉村內部在經(jīng)濟、人居、治理和村民生計等方面實(shí)現自給與繁榮。也有研究者認為, 鄉村復興是在過(guò)度城市化形勢下重新發(fā)現和彰顯鄉村“傳統基因”的生命力[2], 在保持傳統景觀(guān)特質(zhì)與文化風(fēng)情的基礎上扭轉繼續凋敝的局面[3]??梢?jiàn), 鄉村的“振興”與“恢復活力”有著(zhù)密切關(guān)聯(lián)。針對城市化背景下存在貧困鄉村過(guò)疏化與缺乏活力的問(wèn)題[4], 有研究者認為, 鄉村復興是對當前快速城鎮化過(guò)程中鄉村衰敗現象與鄉村傳統發(fā)展模式的反思, 旨在通過(guò)鄉村重構煥發(fā)鄉村發(fā)展活力, 實(shí)現鄉村可持續發(fā)展[5]。為此, 有研究者提出要實(shí)施促進(jìn)城鄉雙向流動(dòng)政策, 并將保持鄉村地區穩定和活力作為國家新型城鎮化戰略的重要政策取向和長(cháng)期任務(wù)[6]。
關(guān)于鄉村復興的路徑。許多研究者認為中國鄉村轉型與復興的路徑包括重振鄉村產(chǎn)業(yè)活力、重塑鄉村文化魅力、重組鄉村治理結構、重構鄉城平等互補格局及重建鄉村政策保障機制[7,8,9]。有研究者從技術(shù)的視角認為應以村民的需求為切入點(diǎn), 構建基于“人—技術(shù)—鄉村”邏輯的技術(shù)路徑[10]。有研究者從社會(huì )視角指出中國鄉村復興不僅是經(jīng)濟的復興, 更應是生產(chǎn)和生活單位的多方面復蘇, 鄉村復興依賴(lài)于社區自我發(fā)展能力的增強, 應積極發(fā)現以社區為基礎的資源, 將各類(lèi)社會(huì )組織的外部支持轉化為內生動(dòng)力[11]。一些研究者基于國家政權建設理論、國家與社會(huì )理論、現代化理論等分析框架, 闡述了村莊精英與鄉村社會(huì )復興的關(guān)系[12,13,14], 認為村莊精英是鄉村復興的實(shí)踐主體, 提出建立常態(tài)化的精英吸納機制、提高村莊精英的生活待遇、努力做好精英回流工作、支持民間組織發(fā)展、改革現行教育體制等實(shí)現鄉村復興的路徑[15]。還有研究者著(zhù)重討論了作為實(shí)現鄉村復興積極之路的城市與鄉村間要素健康流動(dòng)[3], 提出要實(shí)施促進(jìn)城鄉雙向流動(dòng)政策, 既要鼓勵農民進(jìn)城, 也要鼓勵、引導企業(yè)下鄉和有志青年返鄉創(chuàng )業(yè)[16];為此, 鄉村復興最根本的途徑應從破除阻礙鄉村發(fā)展的體制機制入手, 包括建立城鄉要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)機制、完善農民地權和推動(dòng)鄉村自組織化[17]。有研究者嘗試構建資本驅動(dòng)模式, 并指出在資本驅動(dòng)鄉村復興過(guò)程中, 既需要自上而下的資本投入與監管機制的建立, 也需要自下而上的鄉村自主發(fā)展與治理體系的完善[18]。還有研究者從鄉村旅游視角對鄉村復興路徑進(jìn)行了剖析, 認為鄉村復興應與美麗鄉村建設結合起來(lái), 比如將鄉村公園模式視為一種有效模式[19]。有研究者進(jìn)一步從要素、城鄉聯(lián)系、空間三個(gè)方面探索了鄉村復興機理, 總結了鄉村復興的四種模式:資源置換型、經(jīng)濟依賴(lài)型、中間通道型、城鄉融合型[5]。
值得注意的是, 最早關(guān)于鄉村振興的研究多基于大城市郊區的觀(guān)察[20,21], 這似乎也體現出鄉村振興在大城市地區的先行性。比如, 早在21世紀之初對北京郊區的研究就指出, 按照城鄉一體化所確定的方向和道路, 傳統意義上以農業(yè)生產(chǎn)和農民居住的“農村”正在向產(chǎn)業(yè)活動(dòng)、就業(yè)人口及居住人口多樣化的“鄉村”轉變;鄉村與城市的融合促成了鄉村的新功能和新變化, 也必將促成鄉村走向復興[22]。依據對大城市地區與其他農村地區采用同一些重要用語(yǔ) (比如農業(yè)多功能、城鄉一體化、城鄉融合等) 的時(shí)間先后, 有學(xué)者指出大城市地區“先行”并非“獨行”, 其間研究與實(shí)踐大致有10~20年的滯后間隔。
2017年10月十九大召開(kāi)以來(lái), 出現了對鄉村振興的多方面的詮釋, 學(xué)者們從不同角度見(jiàn)仁見(jiàn)智。大致側重于這個(gè)戰略的提出背景、意義內涵、覆蓋領(lǐng)域、實(shí)現路徑、工作重點(diǎn)、存在問(wèn)題等主題。中農辦韓俊指出, 鄉村振興戰略是新時(shí)代十九大提出的七大戰略之一, 是決勝全面建成小康社會(huì )、全面建設社會(huì )主義現代化強國的重大戰略任務(wù), 是中央對“三農”工作做出的新的戰略部署, 是農業(yè)農村發(fā)展到新階段的必然要求, 其總要求是堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展, 努力做到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。農業(yè)部長(cháng)韓長(cháng)賦指出, 把鄉村振興戰略作為新時(shí)代的戰略寫(xiě)入黨章修正案是史無(wú)前例的;實(shí)施鄉村振興戰略是新時(shí)代“三農”工作的總抓手, 有豐富內涵和系統要求;當前我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉發(fā)展不平衡, 最大的發(fā)展不充分是農村發(fā)展不充分;全面建成小康社會(huì ), 農村是短板, 農業(yè)是短腿;如果說(shuō), 實(shí)現全面建成小康社會(huì )的第一個(gè)百年目標要消除絕對貧困, 那么實(shí)現國家現代化的第二個(gè)百年目標就要縮小城鄉差別。全國人大財經(jīng)委陳錫文指出, 鄉村的衰弱不是必然規律。在實(shí)現現代化的過(guò)程中農業(yè)、農村、農民到底會(huì )發(fā)生什么變化, 實(shí)現現代化以后城鄉格局是什么樣的局面, 需要我們自己的探索。中國人民大學(xué)劉守英提出, 鄉村振興戰略是對重農業(yè)、輕鄉村的矯正, 從“城鄉統籌”到“城鄉融合”體現了政府主導下“以城統鄉”思路的轉變, 其核心是城市和鄉村文化共存共榮, 相互依賴(lài)需求。中國社會(huì )科學(xué)院學(xué)部委員張曉山認為, 實(shí)施鄉村振興戰略是社會(huì )主義新農村建設的升級版, 是從根本上解決三農問(wèn)題的行動(dòng)綱領(lǐng)。將鄉村振興戰略的內容與新農村建設相比較, 內涵與外延都有很大的提升。產(chǎn)業(yè)興旺突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性和一二三產(chǎn)的融合發(fā)展, 生活富裕標志著(zhù)農民群眾的生活水平要有更大的提高。治理有效強調治理體制與結構的改革、完善及治理效率, 生態(tài)宜居是鄉村建設理念的升華, 是一種質(zhì)的提升。農業(yè)部農村經(jīng)濟研究中心宋洪遠認為, 鄉村振興的總要求把產(chǎn)業(yè)興旺擺在第一位, 鄉村產(chǎn)業(yè)興旺必須發(fā)展現代農業(yè), 通過(guò)農業(yè)供給側結構性改革, 推進(jìn)農業(yè)現代化, 突出抓好加快建設現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、現代農業(yè)生產(chǎn)體系、現代農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系三個(gè)重點(diǎn);實(shí)現鄉村產(chǎn)業(yè)興旺必須大力推進(jìn)農村各項制度改革。國發(fā)中心農村部葉興慶認為, 從村容整潔到生態(tài)宜居的主要變化是更加強調加強生態(tài)建設, 在農業(yè)農村發(fā)展中尊重、順應、保護自然, 建設人與自然和諧共生的農業(yè)農村現代化;農村基礎設施條件的改善以及基本公共服務(wù)從無(wú)到有的變化等, 都為實(shí)現生態(tài)宜居打下了堅實(shí)的基礎;關(guān)鍵是要建立健全激勵機制, 使農民從綠色發(fā)展中得到真金白銀, 使綠色生產(chǎn)成為農民的自覺(jué)行動(dòng)。中國農業(yè)大學(xué)農民問(wèn)題研究所朱啟臻指出, 實(shí)現鄉村振興必須解決撤點(diǎn)并校、限制農民建房、撤村并村、不尊重小農、以脫農為榮、城鄉缺乏雙向流動(dòng)等問(wèn)題。農業(yè)部經(jīng)管司張紅宇特別強調了小農戶(hù)仍然是中國農業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本面, 也是發(fā)展農業(yè)、繁榮農村、鞏固執政基礎的依靠力量;要引導新型經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)股份合作、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、社會(huì )化服務(wù)等方式, 帶動(dòng)小農發(fā)展現代農業(yè), 共同分享現代化成果。
從上述研究看, 農村經(jīng)濟學(xué)界比較注重從農業(yè)農村本體發(fā)掘鄉村振興的內在動(dòng)力和機制。城市、地理、規劃等學(xué)界更側重于從城市與鄉村之間的關(guān)系上探索鄉村振興的外部激勵或條件。本文基于最近十余年圍繞這一主題所進(jìn)行過(guò)的研究, 試從城鄉聯(lián)系的視角, 對鄉村為什么要振興、為什么能夠振興、振興什么以及怎樣振興做一個(gè)初步討論。
二、鄉村為何必須振興
在整個(gè)工業(yè)化和城鎮化的階段, 農村勞動(dòng)力從農業(yè)向非農產(chǎn)業(yè)轉移和其中一部分人口向城鎮流動(dòng)是一個(gè)眾所周知的、無(wú)可非議的自然歷史過(guò)程。這個(gè)過(guò)程的基本趨向是農村各種可流動(dòng)資源或要素單向地流向城市, 特別是流向具有極大集聚力的發(fā)達地區和中心城市。這個(gè)過(guò)程所導致的結果具有雙重性:一方面是大量農村人口進(jìn)入城鎮就業(yè)和居住, 不僅增加了家庭收入, 也逐步充分地享受到城鎮福利;同時(shí), 城市經(jīng)濟得益于此, 以空前的速度、規模和效率不斷擴張, 成為國家和區域發(fā)展的主導。另一方面, 農村資源或要素“過(guò)度”流出, 也使大量農村地區的村莊和中小市鎮弱化了可持續發(fā)展所必要的人力、物力、財力和聚集力;加之以為追求“效率”而撤并行政鄉村及其中的義務(wù)教育、醫療衛生、生活服務(wù)等各種為基層服務(wù)的機構設施, 就更加速了較低齡原住人口的流失。所以總體而言, 工業(yè)化和城鎮化歷史過(guò)程顯著(zhù)的積極作用是, 增加了社會(huì )財富, 提高了福利水平, 加強了增長(cháng)效率;在一定條件下也會(huì )產(chǎn)生一些負面效應, 主要是同時(shí)發(fā)生了城市的“膨脹癥”和農村的“凋敝癥”, 甚至導致所謂“馬太效應”。
對于其中的“農村病”, 一些國家自進(jìn)入工業(yè)化、城鎮化階段的中期就開(kāi)始調整城鄉關(guān)系的政策導向, 主要是實(shí)行以工哺農、以城補鄉, 避免農業(yè)、農村進(jìn)一步走向過(guò)度衰落。從先行工業(yè)化國家的實(shí)踐看, 有些取得了不錯的效果, 有些效果卻不甚理想, 最后仍未能遏止住“大的越大、衰的越衰”那樣一種兩極分化的歷史道路。正反兩面的經(jīng)驗教訓告訴后來(lái)者, 在工業(yè)化、城鎮化階段到達一定水平的時(shí)候, 就需要及時(shí)調整城鄉關(guān)系的戰略, 從規制層面避免導致城鄉“過(guò)度”分化的走勢:一方面是避免農村資源因過(guò)度流失而導致最后衰落, 另一方面是避免大城市 (尤其是其中心城) 地區產(chǎn)生過(guò)度的“擁擠效應”。解決農村問(wèn)題與解決城市問(wèn)題相輔相成。值得注意的是, 上述“一定水平”, 并非指達到統計上所謂“高度城鎮化”之時(shí)。
城市發(fā)展為什么不可同時(shí)令鄉村衰落下去?鄉村為什么需要與城市一道繁榮起來(lái)?根本原因在于城市需要多功能農業(yè)的產(chǎn)品供給, 需要廣大鄉村綠色空間的生態(tài)支撐, 需要有從事農業(yè)、守護生態(tài)的職業(yè)工作者, 也需要城市為留住“鄉愁”、留住“綠水青山”而向綠色空間的守護人提供更多、更好的服務(wù)。正像在京津冀協(xié)同發(fā)展中廣大農村地區為其雙核心城市提供了體量超過(guò)10倍的生態(tài)空間支撐一樣, 我國各個(gè)城市周邊的農村地區乃至全國所有農村地區, 實(shí)際上也為我國的城市經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展提供著(zhù)綠色空間與生態(tài)支撐。這是城市發(fā)展的內在之需, 是振興鄉村的原本之理, 是現代化強國建設的現實(shí)與長(cháng)遠之道。鄉村振興是國家振興的重要內容。城市振興與鄉村振興缺一不可。
鄉村振興是相對于農村衰落而言。農村衰落主要表現為農村居住人口過(guò)度減少而導致所謂“空心化”現象, 同時(shí)伴以居住人口和農業(yè)從業(yè)人口“老齡化”現象。由于目前尚缺少對農業(yè)就業(yè)轉移以多少為“適度”、何種狀態(tài)為“過(guò)度”的研究, 還很難精確地描述出我國不同地區農村人口外流的“過(guò)度程度”, 只能根據對案例和現實(shí)觀(guān)察的經(jīng)驗做出判斷。但是, 即使僅以村莊的空心化和務(wù)農人口的老齡化作為“過(guò)度轉移”的主要標志, 也可以得到這樣一個(gè)假設, 即實(shí)現鄉村振興的基本內容和主要標志之一, 是鄉村地區保持一定數量的人口規模, 其中保持年輕人口占有一定的比例。如果這個(gè)觀(guān)點(diǎn)成立, 那么是否可以認為鄉村振興至少應包含以下內容:一是振興鄉村社會(huì ), 即改變留守農村地區多數村莊的人口只剩老弱婦幼的結構, 使農村重新煥發(fā)出年輕人的活力。二是振興鄉村產(chǎn)業(yè), 特別是那些承載鄉村功能、能夠容納更多年輕人就業(yè)的產(chǎn)業(yè), 主要是農林等綠色產(chǎn)業(yè)以及為便利宜居、休閑等服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。三是振興鄉村文化。鄉村文化是傳承歷史傳統并植入現代基因而形成的地方特色突出、鄉土氣息濃厚的文化。悠久的鄉村文化是從古代到近代直至新中國成立以來(lái)各個(gè)時(shí)期的文化, 包含農業(yè)耕作文化、村巷建筑文化、庭院居住文化、飲食文化, 豐富多彩, 引人入勝。所謂“留住鄉愁”實(shí)質(zhì)上是留住奔鄉愁而來(lái)的人。有人才、有文化的閱讀欣賞與堅守傳承。四是振奮鄉村精神。鄉村原本的主體是世代居住在那里的農民。農民所從事的農業(yè)其實(shí)是專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識含量極為豐厚的職業(yè), 從事農業(yè)的農民是十分勤勞、充滿(mǎn)智慧的群體。尤其在當代社會(huì ), 職業(yè)農民已經(jīng)成為田園、山水、森林、荒野等大自然的最忠實(shí)的守護人。所以, 農業(yè)理應是受人尊重的職業(yè), 農民理應是受人尊重的勞動(dòng)者。農民的職業(yè)自信是留住鄉村、堅守鄉村、振興鄉村的原動(dòng)力。
三、鄉村為何能夠振興
工業(yè)化和城鎮化的本來(lái)意義就是一個(gè)解決城鄉關(guān)系問(wèn)題的過(guò)程。但就工業(yè)化和城鎮化作為自然過(guò)程而言, 其結果可能并非縮小, 反而擴大了城鄉之間的發(fā)展差距。要使這個(gè)自然過(guò)程能夠達到縮小城鄉差距的效果, 就需要植入政策干預的“變量”, 才能緩解差距擴大, 從而解決鄉村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不充分、相對落后于城市而導致發(fā)展不平衡的問(wèn)題。新中國成立以來(lái), 中央一直把建設新農村作為工作重點(diǎn)。黨的十六大提出過(guò)“統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展”的方針, 十七大提出過(guò)“形成城鄉一體化發(fā)展新格局”的重大歷史任務(wù), 十八大將城鄉一體化提升到解決三農問(wèn)題的根本途徑的空前高度。應該說(shuō), 在我國出現于20世紀80年代并在10年前被確認為重大歷史任務(wù)的“城鄉一體化”用語(yǔ)及其所內含的體制機制體系, 實(shí)質(zhì)上就是解決工業(yè)化和城鎮化快速發(fā)展過(guò)程中被拉大的城鄉差距問(wèn)題的根本途徑和有效對策。十九大報告在即將達到的2020年形成城鄉一體化發(fā)展新格局的階段性目標的基礎上, 進(jìn)一步提出了進(jìn)入城鄉關(guān)系變化新時(shí)期旨在走向最終消除城鄉差距、實(shí)現城鄉公平的新目標。實(shí)現這個(gè)目標最重要的戰略導向, 就是建立完善城鄉融合的體制機制和政策體系、支持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的要素配方式。這是確保我國鄉村從走向衰弱到走向復興的最重要的因素。
從城鄉一體化到城鄉融合的提出, 體現了也適應了在城鎮化達到一定水平條件下的城鄉空間關(guān)系變化的趨勢。城鎮化的歷史過(guò)程不僅僅是一個(gè)在一定階段內從事農業(yè)和居住農村的人口向城市地區流動(dòng)的向心聚集過(guò)程, 在一定階段、一定條件下也會(huì )出現城市地區的人口從中心向外圍、從城市化地區向非城市化地區離心疏散的流動(dòng)過(guò)程。前種疏散有時(shí)被稱(chēng)為“郊區化”現象, 后者疏散有時(shí)被稱(chēng)為“逆城市化”現象。這兩種疏散現象都是進(jìn)入較高城鎮化水平時(shí)的階段性現象或趨勢。對于這類(lèi)現象, 學(xué)術(shù)界做過(guò)多種多樣的解釋。從根本上說(shuō), 這是對“城市病”也是對“農村病”療愈的市場(chǎng)經(jīng)濟方式。盡管各國在這種趨勢下所采取的對策、所走過(guò)的道路各有不同, 其結果是:在農村地區從事農業(yè)的人口不斷減少的同時(shí), 居住人口卻不發(fā)生成比例的減少。換言之就是, 在農村地區居住的人口中, 從事農業(yè)的人口比例出現不斷下降。這樣, 傳統上以農業(yè)生產(chǎn)和農業(yè)工作者居住為主的“農村”, 就逐步演變成為產(chǎn)業(yè)多樣化和居住人口職業(yè)多樣化的“鄉村”, 傳統上較為單一性的農村功能也逐步演進(jìn)成為具有農業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)功能, 也具有宜居、休閑、生態(tài)等多功能的鄉村。產(chǎn)業(yè)、職業(yè)以及功能的多樣化, 導致了在之前階段似乎已經(jīng)走到了窮途末路的農村社會(huì ), 重新煥發(fā)出新的活力。
總結先行國家的這段歷史可以發(fā)現, 在許多國家出現過(guò)的這個(gè)過(guò)程并非都以在農村地區的聚居點(diǎn)興辦產(chǎn)業(yè)為起點(diǎn), 而首先出現的往往是“居住的疏散化”。以居住為先行的疏散化最重要的意義在于帶動(dòng)了各類(lèi)公共服務(wù)的疏散化, 即由居住人口增加帶動(dòng)零售業(yè)、批發(fā)業(yè)等生活服務(wù)業(yè)興起, 并在逐漸導致制造業(yè)乃至總部疏散化的過(guò)程中, 保持了這些地區與中心城市居住區同等的公共服務(wù)水平??梢?jiàn), 改善鄉村居住與生活服務(wù)條件的意義和作用, 絕不亞于發(fā)展產(chǎn)業(yè)。從這個(gè)意義上看, 我國最近十余年在新農村、美麗鄉村、小城鎮等建設中不斷改善農村地區的基礎設施與公共服務(wù), 也同時(shí)正在創(chuàng )造著(zhù)城市資源或要素外向流動(dòng)的物質(zhì)基礎。隨著(zhù)基本公共服務(wù)城鄉均等化和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)區域配置均衡化, 隨著(zhù)城鄉多方面生活條件差距逐步縮小, 鄉村振興也將具備越來(lái)越成熟、越來(lái)越有利的條件。
四、對鄉村如何實(shí)現振興的討論
實(shí)現鄉村振興, 首先需要正確把握現階段城鄉人口流動(dòng)態(tài)勢的判斷, 轉變快速工業(yè)化和城鎮化階段偏重于促動(dòng)人口從農村流向大城市地區的指導思想。歷經(jīng)新中國成立近70年的工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程, 尤其是改革開(kāi)放40年來(lái)加速工業(yè)化、城鎮化的進(jìn)程, 我國的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代。但是近年來(lái)凸顯出一個(gè)觀(guān)念與實(shí)踐之間的矛盾:一方面是統計的人口城鎮化率還只有百分之五十幾 (有研究者以進(jìn)城農民享受服務(wù)程度不高為由, 甚至提出應以更低水平來(lái)估算我國的人口城鎮化率) , 在這個(gè)城鎮化水平上, 大規模的農村人口就業(yè)轉移理應方興未艾;另一方面人們看到的卻是農村衰落的真切現實(shí)。這種現實(shí)與繼續“大規模轉移”的城鎮化率形成了鮮明的反差。究竟是人們的眼睛出了毛病, 還是數字和觀(guān)點(diǎn)出了偏差?本文認為:不應以統計的“人口城鎮化率”為依據去判斷我國城鎮化發(fā)展階段①, 不應以歐美國家種養業(yè)的從業(yè)比重作為我國農業(yè)從業(yè)人口減少程度是否“到位”的標示。應從我國農業(yè)結構與功能的國情出發(fā)來(lái)考慮農業(yè)人口的存量目標;應從農村已經(jīng)普遍出現老齡化、空心化的現實(shí)情況出發(fā), 將快速工業(yè)化、城鎮化階段以“促進(jìn)農業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)轉移問(wèn)題”為主的指導思想轉變?yōu)楣I(yè)化階段后期乃至工業(yè)化后以解決“轉移后問(wèn)題”為主的指導思想。在繼續幫助農業(yè)人口適度轉移就業(yè)、并解決轉移就業(yè)農民市民化問(wèn)題的同時(shí), 更加注重解決農村的人口怎樣“留住”、怎樣“進(jìn)入”、怎樣留得“舒心”、怎樣“入”得“流暢”的問(wèn)題。通過(guò)“留”與“入”, 促進(jìn)鄉村的穩定、繁榮與復興。如果將指導城鄉關(guān)系的觀(guān)念停留在繼續鼓勵從鄉到城的大規模人口轉移, 延續對“空心村莊”的拆并, 很可能就會(huì )使已經(jīng)出現的“過(guò)度轉移”雪上加霜, 勢必導致農村更嚴重的衰落、蕭條甚至凋敝。
實(shí)現鄉村振興, 需要堅持“以農為本”發(fā)展鄉村產(chǎn)業(yè)的方向。自15年前開(kāi)啟統籌城鄉一體化發(fā)展的重大轉變以來(lái), 農村過(guò)去主要靠鄉村集體自我供給公共服務(wù)的做法已發(fā)生了根本改變, 過(guò)去曾出現過(guò)的那種“村村點(diǎn)火冒煙”現象借以存在的基礎已得到了根本扭轉。這種轉變?yōu)檗r民聚力務(wù)農創(chuàng )造了必要的制度條件。但是由于多種因素制約 (特別是相關(guān)領(lǐng)域的政策和改革尚未到位) , 多數農業(yè)的經(jīng)濟效益低、務(wù)農的經(jīng)濟收入低, 包含相對復雜勞動(dòng)因素的農業(yè)勞動(dòng)難以獲得相應的必要報酬, 因而年輕人 (特別是小農戶(hù)) 務(wù)農積極性不高。根本改變這種狀況需要從科學(xué)技術(shù)、政策措施、體制機制等多方面著(zhù)力, 推進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條現代化。同時(shí), 應在農村地區大力發(fā)展各類(lèi)生產(chǎn)性、生活性服務(wù)業(yè), 尤其是有助于發(fā)揮鄉村宜居、休閑、康養等功能的產(chǎn)業(yè), 發(fā)掘鄉村集體和家庭積累財產(chǎn)的“金山銀山”, 讓鄉村居民更多地獲得不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入。
實(shí)現鄉村振興, 需要在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí)更加注重并加強農村建設, 按照農村優(yōu)先發(fā)展的要求對國民經(jīng)濟分配格局做出重大調整, 更快地補齊農村基礎設施和公共服務(wù)存在的各項短板, 改變農村生活條件長(cháng)期落后于城市的狀況。應解決的一個(gè)認識問(wèn)題是:在城市地區 (特別是大城市地區、特大城市地區及其中心城市) 已經(jīng)長(cháng)期成為國民經(jīng)濟發(fā)展的主導地區的條件下, 在城市建設應趨于成熟的條件下, 是否應保持城市地區發(fā)展建設相對穩定, 是否應以保持城市相對穩定來(lái)適當抑制投入不斷加密、設施反復改造、景觀(guān)過(guò)度美化等投資沖動(dòng), 以節約空間留出未來(lái)發(fā)展的余地, 以節約財力增大投向鄉村的份額, 以轉變城市發(fā)展方式來(lái)促進(jìn)加快鄉村建設, 以集體土地上建設城鎮的自主城鎮化道路來(lái)減少城鎮化的經(jīng)濟成本與社會(huì )矛盾, 從而緩解農村人口繼續向大城市地區過(guò)度流動(dòng)的盲目性。應解決的另一個(gè)認識問(wèn)題是:對現已“空心”的大量村莊應如何規劃建設?目前的一種做法是實(shí)行因空而拆、見(jiàn)空即拆, 究其理由實(shí)際上是以農村將繼續衰落的預期作為規劃建設的依據。在新的條件下, 是否應有一部分村莊須以慎重的判斷對待空心村、空心房的處置, 是消極被動(dòng)地拆房騰地, 還是著(zhù)眼長(cháng)遠、積極主動(dòng)地考慮新的對策, 是亟待研究的現實(shí)問(wèn)題。
實(shí)現鄉村振興, 需要進(jìn)一步形成并不斷完善城鄉融合的體制機制和政策體系, 改變過(guò)去主要由農村向城市單向流動(dòng)的局面, 創(chuàng )造城鄉要素雙向流動(dòng)、相互融通的新格局。實(shí)現鄉村振興固然需要激發(fā)農村內部的動(dòng)力和積極性, 同時(shí)也需要更加開(kāi)放地吸引吸納農村外部的資源。值得反思的是:多年來(lái)對解決三農問(wèn)題所做的大量研究雖然有力支撐了三農問(wèn)題的解決, 但是在不斷提高農業(yè)發(fā)展水平、農村建設水平、農民收入水平的同時(shí), 卻未能預見(jiàn)、未能防止、也未能扭轉多年以來(lái)許多農村地區實(shí)際上處于持續老齡化、空心化甚至衰落凋敝的局面。實(shí)踐與理論如此大的反差, 是否促使富有農村經(jīng)驗的研究工作者在“鄉村振興戰略”研學(xué)中進(jìn)行一些新的反思, 從“跳出農村看農村”當中更多地找到實(shí)現鄉村振興的新資源、新動(dòng)力、新理念。
作者簡(jiǎn)介:張強 (1953-) , 男, 北京人, 首都經(jīng)濟貿易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院教授, 博士生導師, 研究方向為城鄉一體化
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